Há dez anos, a ciência política mostrava que as instituições políticas brasileiras funcionavam. Com isso, o presidencialismo de coalizão se tornou um termo difundido, usado para descrever um sistema onde o Presidente da República liderava uma coalizão estável junto aos partidos no Congresso e conseguia, por meio disso, implementar a sua agenda.
Predomínio do Executivo na legislação
Autores como Argelina Figueiredo e Fernando Limongi explicam bem essa dinâmica. Nesse esforço, demonstraram que a atuação parlamentar no Congresso era, na média, alinhada às lideranças partidárias. Na prática, essa disciplina favoreceu o presidente: entre 1990 e 2010, mais de 75% de todas as proposições legislativas aprovadas foram de iniciativa do Executivo.
O Executivo dispunha de múltiplos instrumentos para retribuir o apoio no Congresso. Um dos mais lembrados é o pagamento de emendas parlamentares, que são indicações de gastos públicos feitas por congressistas no âmbito do Orçamento da União. Ainda, havia a divisão no comando dos ministérios, possibilitando que partidos que apoiavam o Governo pudessem influenciar diretamente as políticas públicas relacionadas à uma pasta específica.
Muda a relação entre Congresso e Presidência
Esse arranjo entre Congresso e Presidência foi efetivo entre 1995 e 2015. Os mecanismos de gerência da coalizão resultaram em mais de 75 alterações na Constituição e centenas de leis ordinárias, além de leis complementares como a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma das principais normas que regulam o gasto público.
Contudo, a partir de 2014, com as revelações da Lava Jato, o baixo desempenho da economia e a baixa aprovação da presidente da época, abriram caminho para a reorganização da relação entre os Poderes, fortalecendo o Legislativo.
Cresce o controle legislativo sobre o Orçamento
Em 2015, foi promulgada a Emenda Constitucional 86, que tornou obrigatório o pagamento das emendas parlamentares individuais – antes o pagamento era facultativo. A Lei Orçamentária de 2022 prevê que cada parlamentar tem direito a indicar R$18,4 milhões, totalizando R$10,93 bilhões.
Em 2019, o Congresso deu novos passos no sentido de aumentar o controle sobre o orçamento. Uma alteração institucional importante foi inaugurada pela Emenda Constitucional 100, que determina que outra categoria de emenda parlamentar – as de bancadas estaduais – também tenham o pagamento obrigatório, tornando-as impositivas no jargão legislativo.
Para 2022, cada bancada poderá destinar R$279 milhões em emendas, totalizando R$7,5 bilhões. Com isso, só em emendas individuais e coletivas, os congressistas assumiram a destinação de quase R$18,5 bilhões do orçamento federal em 2022, e isso é só a metade.
Além das emendas de bancada impositivas, a atual legislatura (2019-2023) trouxe outras novidades na incidência congressual sobre o orçamento: o orçamento secreto e as “emendas Pix”. As emendas do relator geral, analisadas aqui, disponibilizam até R$16,5 bilhões para gastos indicados pelo relator do orçamento em 2022. O Judiciário, partidos de oposição e entidades da sociedade civil argumentam que os critérios que orientam o pagamento desses recursos são políticos, ou seja, um parlamentar próximo ao relator poderia ter mais chances de ter a sua indicação de gasto paga do que um opositor.
Já as “emendas Pix” funcionam com a transferência direta de dinheiro da União para a conta do estado ou município. Até 2019, os recursos oriundos de emendas parlamentares deviam ter finalidade específica e eram direcionados por meio de convênios com organizações como a Caixa Econômica. Esse tipo de instrumento vinculava o repasse do dinheiro ao atingimento da finalidade prevista. Após a Emenda Constitucional 105, a verba vai direto para o beneficiado, para ser usada de forma livre. Em 2022, mais de R$3 bilhões serão destinados a esse tipo de emenda.
O novo modelo de relação entre Executivo e Legislativo fortaleceu o Parlamento com mais controle sobre o orçamento e protagonismo na autoria das novas leis. Se nos primeiros vinte anos da Constituição 75% do que virava norma era de autoria do Executivo, entre 2019 e 2022 essa porcentagem se reduziu para pouco mais de 38%.
O arranjo entre Executivo e Legislativo é importante pois, dele resultam as normas que ordenam as relações sociais e jurídicas, com amplo escopo e impacto regulatório. Para que uma democracia funcione de forma mais transparente e eficaz, é preciso aproximar o Estado e a sociedade.
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Este artigo foi escrito por Gabriel Barreto, especialista em soluções de RIG da Inteligov.
