No momento em que as atividades parlamentares são retomadas no Congresso Nacional, após o período do recesso, algumas questões pairam sobre como será conduzido o restante do terceiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva.
A teoria do presidencialismo de coalizão, que explica o funcionamento do sistema de governo no país, foi amplamente debatida entre os anos 2014 e 2018. Naquela época já era possível observar movimentações que indicavam uma mudança significativa nas trocas entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Em retrospecto, este modelo de governo mostrou eficiência durante os dois governos do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002), e os dois primeiros mandatos de Lula (2003 a 2010). Em meados de 2013, durante o governo de Dilma Rousseff, o sistema passou a apresentar certa instabilidade, até que a dificuldade da presidenta em articular com o parlamento, culminou no seu processo de impeachment.
Ao assumir a presidência, em 2017, Michel Temer dá continuidade a um ciclo em que já se percebia o enfraquecimento total do modelo de presidencialismo de coalizão. Foi assim que a insatisfação popular materializou a busca por uma “terceira via”, colocando Jair Bolsonaro como o candidato que proporia uma nova forma de articulação com deputados e senadores.
Na prática, o resultado foi diferente do esperado. Durante o governo de Bolsonaro, o Legislativo acabou por ganhar ainda mais força perante o Executivo, firmando-se como principal decisor e executor das ações governamentais.
Nesse sentido, o retorno de Lula à presidência reacende as discussões sobre qual será o melhor modelo para se governar, tendo em vista que nunca na história política brasileira Câmara e Senado tiveram tanta liberdade de atuação.
Presidencialismo de coalizão: da teoria à prática
O presidencialismo de coalizão é um conceito apresentado pelo cientista social Sérgio Abranches, no final da década de 1980. Para entendê-lo, é necessária a análise à luz do momento histórico, no qual o Brasil formulava uma nova Constituição, após mais de 20 anos de ditadura.
Assim, na esfera política, prevaleceu o desejo por uma reação à autocracia que marcou o período anterior, definida por um governo autoritário e um bipartidarismo que, na prática, equivalia ao domínio de uma só legenda.
O resultado foi um arranjo institucional no qual a presidência da república era forte, mas minoritária no Congresso. A variável que explica esse dilema é a regra eleitoral. Enquanto o presidente é eleito pelo voto majoritário nacional, os congressistas disputam colégios eleitorais estaduais, sendo a Câmara eleita pelo voto proporcional e o Senado pelo voto majoritário.
Com a vigência da representação proporcional, os partidos políticos se multiplicaram no país e, então, passou a ser comum o desalinhamento no voto para o Executivo e o Legislativo.
Quem votava no candidato à presidência de um partido, frequentemente optava por candidatos ao parlamento de partidos diferentes. Muitas vezes com orientações ideológicas distintas. Nesse contexto, todos os presidentes do Brasil começaram seus mandatos sem maioria na Câmara e Senado e, então, sobreveio o incentivo para a formação de coalizões no Congresso.
Os primeiros dez anos deste modelo político foram marcados por dúvidas e críticas à sua funcionalidade. Os principais pontos incluíam a dificuldade de coordenar tantos interesses concorrentes no Congresso para produzir acordos e avançar em políticas públicas.
Também argumentava-se que os votos “diferentes” para o presidente e parlamentares poderiam originar um problema de legitimidade. Essa situação colocaria os dois Poderes em um impasse, já que não havia a possibilidade de remover o presidente do cargo antes do fim do seu mandato, exceto via impeachment, que é uma solução politicamente custosa.
Foi então que autores brasileiros como Argelina Figueiredo e Fernando Limongi confrontaram esses argumentos com a realidade. Neste empenho, evidenciaram que a performance dos parlamentares no Congresso estava, em média, em sintonia com as preferências do presidente. Como resultado, entre 1990 e 2010, mais de 75% de todas as proposições legislativas aprovadas foram de iniciativa do Executivo.
O apoio congressual era garantido pelos múltiplos instrumentos que o Executivo dispunha, como prerrogativas orçamentárias e administrativas. Ou seja, a presidência podia gastar dinheiro público, em certos casos, de forma facultativa e se valia disso para recompensar o apoio de partidos e líderes no parlamento.
Em paralelo a isso, ainda havia a possibilidade de acomodação de indicados pelos partidos nos ministérios, permitindo que diferentes grupos tivessem influência sobre as políticas públicas do governo.
Este arranjo começou a mudar em 2014, com a deterioração da economia e do capital político da presidência à época. Como na política não existe vácuo de poder, o Congresso cresceu em produção legislativa e alocação orçamentária.
O equilíbrio entre Poder Legislativo e Poder Executivo
Atualmente, deputados e senadores determinam onde devem ser gastos dezenas de bilhões de reais do orçamento público. Com isso, parlamentares dependem cada vez menos do Executivo para garantirem sua sobrevivência política.
Depois de oito anos de enfraquecimento do Executivo perante o Congresso, o esfarelamento do presidencialismo de coalizão era considerado uma probabilidade por analistas e operadores da política. Contudo, os recentes avanços do governo atual em sua pauta prioritária indicam a possibilidade de que um novo equilíbrio esteja se estabelecendo.
Um no qual o governo não renuncia ao poder de agenda em áreas mais caras no âmbito das políticas públicas, mas compartilha cada vez mais com o parlamento a concretização dessas pautas em iniciativas que impactam a vida das pessoas.
Estes esforços podem ser percebidos tanto na aprovação da proposta da reforma tributária e do novo arcabouço fiscal, por exemplo. Foi necessária uma ampla ação do Executivo para realizar a articulação com o Congresso e obter um resultado favorável para pautas consideradas prioritárias para o governo Lula.
Vale ressaltar que acompanhar as movimentações do Poder Executivo e do Legislativo pode facilitar o entendimento sobre a dinâmica política atual e os impactos causados na sociedade.
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